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校外托管机构,谁来牵头管理?

2018-01-29 11:06:02 来源:南方都市报
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校外托管机构,谁来牵头管理?

代表委员“三问”校外托管,建议广东制定准入标准,出台地方性法规

孩子放学早,家长下班晚,时间差带来的“三点半难题”、“四点半难题”,让各方头疼。

近日,省教育厅厅长景李虎向南都透露,校内托管政策有望很快出台,将面向全省。但庞杂、良莠不齐的校外托管机构,究竟应由谁来牵头管?

在省两会上,多名省人大代表、省政协委员热议校外托管,给出了五种牵头监管方案,试图推动校外托管进入规范化管理。代表委员也建议,建立校外托管行业门槛标准,并尽快出台地方性法规,让托管有法可依。

一问

监管事关多方,

哪个部门牵头?

“现在很多家长都是双职工,孩子上小学,可能早中晚来回,一天要接送多次,但很难做到亲自接送,我们需要这些校外托管机构。”作为一名小学生家长,省人大代表、嘉应学院文学院副院长、民进梅州市委员会副主委陈红旗体会深刻。

因为市场需求大,校外托管机构应运而生,如雨后春笋般成长。省政协委员、韶关市人大常委会副主任陈曦的调研显示,校外托管一般分两类,一类是机构托管,离学校不远,中午和下午放学后,由托管机构的老师到学校门口接送学生,提供午餐、晚餐,中午可以进行午休,下午放学后辅导学生完成作业或参加兴趣活动。还有一类是私人托管,多为退休老师、私人所办,大多藏身于学校附近的居民楼,有些是租用民房,有些是自有房子,把房子稍作装修,请上一两个保姆,便进行招生。由于空间有限,私人托管大多只招10多名学生,收费较低。

广东各地校外托管机构数量庞大,但代表、委员通过调研普遍发现,这些机构良莠不齐,存在食品卫生、健康防疫、消防安全等隐患。

陈曦调研了韶关市武江区,截至2016年11月,该范围内有托管机构137家,但只有15家办理了营业执照,占10 .95%,其中8家办理了餐饮服务许可证或卫生许可证,占5 .84%;没有办理相关证照的,占89 .05%。“绝大多数托管机构没有办理正规经营手续和营业执照,也无规划、住建、教育、食药监、卫生、公安、消防等方面的许可证件。”

托管机构经营者也普遍反映,不知道去哪里办,也没有执法监督部门来检查指导或要求办理。更为严重的是,据托管机构反映,学生家长在给孩子寻找托管时,大多是经熟人介绍,基本不去了解该机构有否取得相关许可证件和营业执照,竟然认为调查人员是多管闲事。

省政协委员、云浮市教育局局长杨东凯说,该局曾经在云浮市联合其他部门对托管机构进行过专项检查,“但是去了之后,负责人不出来,我们无法查核谁是负责人,因为他们根本就没有登记过。”

在接受南都记者采访时,广东省教育厅厅长景李虎也表示,目前0—3岁早教、托管和社会培训机构这三块的管理主体是不明确的。

国家行政学院副教授胡颖廉告诉南都记者,目前还没有校外托管相关的行政许可,导致校外托管没有主管部门,相当于找不到自己的“婆家”。但是,从长远看,国家的行政许可在不断减少,要对校外托管实施有效监管,并不是去新设置一个行政许可,而是如何通过各种监管手段和市场机制去规范它。

陈红旗认为,明确校外托管机构的主管单位,事关不少学生的安全问题,迫在眉睫。陈曦也建议省政府尽快出台相关政策,建立部门联席会议制度,明确牵头部门,定期组织相关部门,研究解决校外托管机构管理问题,明确涉及托管机构有关监管主体的民政、发改、食药监、教育、公安、消防、工商、卫计、镇街等部门承担的责任,各司其职,形成监管合力。

杨东凯也表示,需要明确托管机构的性质、主管部门、开办条件、托管业务范围、相关部门的职责、审批和登记程序与办法、法律责任等,实现先办齐证照,后开业,从源头抓起。

校外托管,事关多个政府部门。但哪个部门可以来牵头管理?

建议1

民政部门

事中、事后监管促进市场淘汰

列席省政协第十二届一次会议的广东省政府参事曾添贵认为,校外托管机构可以纳入民办非企业单位范畴,到社会组织管理局登记,由民政部门管理,并征求教育部门的意见。

以东莞市为例,该市于2016年出台了新版的《东莞市学生校外托管机构管理办法》,明确由市民政局牵头,会同市公安消防局等多个部门,共同管理校外托管机构。民政部门负责学生校外托管机构的登记,并指导镇、街道、园区开展学生备案工作及相关监督管理工作,并将校外托管机构纳入民办非企业单位范畴。值得注意的是,随着商事登记制度改革和行政审批制度改革,该市校外托管不再需要前置审批,而是实行后续市场监管。

胡颖廉也认为,在不新增行政许可的情况下,对校外托管机构的监管,最重要的是日常事中、事后监管和市场机制。他举例,像东莞要求市民政部门牵头,将其对托管机构的年检情况向社会公告,实际上就是一种市场机制,通过家长的选择、需求倒逼托管机构规范行为,“家长根据年检情况可以主动选择好一点的托管机构,那些‘黑托管’就将逐渐被市场淘汰。”

建议2

教育部门

监管标准高但没有审批权力

陈曦并不赞成由民政部门作为主管机构,他认为,主管责任应该赋予教育部门。“少年儿童的成长权益的保障,是由妇联、卫计部门和教育部门来管。但是妇联不是政府组织部门,没有法律责任,而卫计部门主要是从幼儿身心角度和医疗保健方面出发,但是托管机构在某种意义上是带有教育内容在里面,所以这个社会管理责任应该赋予教育局。”陈曦表示,“校外托管机构说白了是个企业,以社会团体登记的形式不合理。”

此前,深圳也试图由教育部门进行主管,“但是教育部门对校外托管机构是按照幼儿园、小学的标准来要求的,这个门槛很高,比如生均占地面积要达到一定数量我们才能批。”民进广东省委发布的《关于尽快制定相关法律法规规范校外午托机构管理的提案》主笔人、民进梅州市委副主委、梅州市梅江区教育局副局长谢芳在调研中发现,当时深圳有六七千家校外托管机构,但实际上符合教育部门要求的只有180多家。

“深圳教育部门的有关人员向我们反映,由他们牵头主管的最大问题是教育局没有对校外托管机构的审批权力。”陈红旗向南都记者解释,有的地市校外托管机构在工商部门注册,教育局无法监管。此外,校外托管机构是家长向社会购买服务行为的产物,不属于教育教学的行为,教育部门也管不了。“也就是说,他的营业执照不是教育部门发,又要教育部门来管。还有治安、食品卫生问题都不是教育行政部门能管的。”他说。

建议3

工商部门

可先在工商登记再联合监管

“我认为,需要工商部门来牵头,因为校外托管机构实质上是经营单位,只是经营的种类是教育。”省政协委员、广东开放大学副校长孙平说,可由教育部门协助制定相关监管标准。

孙平认为,目前教育行政主管部门暂时没有行政执法权,没有独立的教育行政执法机构,对于校外托管机构这类经营单位,应由工商部门监管较为合适,教育行政主管部门应该做出引导,“不能撒手不管”。涉及食品安全等其他问题时,由食药监等相关部门管理。

杨东凯也认为,校外托管应由工商牵头管理,因为托管机构属于社区服务性质,采取收费的形式,提供的服务包括餐饮、休息以及特定时间段内的看管和教育辅导等。“如果是教育辅导机构,主管部门理应是教育部门,但是托管机构并不是纯粹的教育机构。这不单是一个部门的事情,而是需要多部门联合执行的,可以先在工商登记规范管理,然后联合其他部门大家共同监管。”

建议4

安监部门

针对安全问题安监部门最有用

而在陈红旗看来,既然家长最担心的是安全问题,那么对校外托管机构最有用的牵头监管部门,应该是安监部门。“比如校外托管机构可能出现踩踏事故,孩子自救能力又差,安监可以作为安全主管机构,将校外托管机构监管起来。”

建议5

综治部门

按网格化管理“可更深、更到位”

省民政厅厅长卓志强认为,应当由综治部门牵头。“很多托管机构是设在出租屋,统筹机构应该带有综治性质,从治安管理、小区管理等角度,按网格化管理,从大综治的格局来处理可更深、更到位。”

卓志强认为,如果按照行业来分,“家庭几个人凑起来去办一个托管站,算民政的、工商的、教育的,还是算治安的?都不算。”

二问

法律仍有空白,

能否立法规范?

杨东凯说,此前云浮市教育局曾联合其他部门对托管机构进行过专项检查,“联合检查也只能提出消防安全、食品卫生及看管规范的要求,并不能执法,因为没有法律法规可依。”

“很多校外托管机构带有双方约定的性质,不具备法律管理性质,不出问题还好,一旦出现问题要用法律来解决的时候,找不到法律依据,不知道找谁投诉,容易产生‘踢皮球’的现象。”陈红旗说。

谢芳在她主笔的提案中说,校外午托机构是由家长向社会购买服务的一个新兴行业,属于社会服务类行业,不是法定教育工作直接事项,国家、省、市各级政府的权责清单范畴中也未授权。也就是说,当前中小学生校外托管机构管理缺乏相关法律和政策规范,顶层设计缺失。

陈红旗透露,此前曾一直在梅州市呼吁地方出台相关法律法规,“但目前可能在全国范围内都还没有比较有参考性的、有针对性的法律法规,一直悬而未决。”云浮也曾研究立法,“教育部门曾建议云浮市地方立法,市人大也做了研究,但是找不到国家和省的政策,没有明确的依据。”杨东凯也坦言,即使部分地市出台了相关政策,也由于缺乏上一级政策依据而会导致执行不到位。

针对校外托管机构“谁都可以管,谁都可以不管”的问题,陈红旗说,“还是建议省人大先立法,这样地方就可有参考,政府就可以明确管理的主体责任,有法可依,这样孩子们安全才能得到保障。”

陈曦也表示认同。他建议,广东省应当尽快出台地方性法规,规定各政府职能部门的职责,规范托管服务的管理标准和程序,保障被托学生的权益,使政府相关部门执法时有法可依。“如果是市级立法,存在没有上位法,没有相关的法律规定涵盖相关内容。而如果从省的级别立法,则可以一次性解决,因为省里有自主立法权。”

“可以在某部法律里,将托管的内容加进去进行完善,这样可能好一点,它应该是属于社会管理的新内容。”卓志强说。

陈曦还认为,在广东省出台地方性法规前,建议市政府尽快组织有关部门进行研究,按照民政、教育、食药监、工商、消防、卫计等法律法规要求,优先制定政府规章,对学生校外托管机构的选址、场所、人员、食品、卫生、消防、安全保障、双方权利义务等作出规范。

三问

行业标准不一,

如何制定“门槛”?

陈红旗在调研过程中发现,大部分托管机构是设在学校附近单元楼里,“一般都是家庭式的,有的为了节省成本在一居室房间里摆很多床,还有上下两层的,消防、消毒措施,空气流通性都存在问题。一些楼梯狭窄、安全通道不畅的民宅里一旦发生事故,学生自救能力差,后果不堪设想。”

陈红旗说,目前校外托管机构没有统一的行业标准,孩子们的权益没法得到保障。“最好是能引导社会力量制定行业标准,打造品牌化的托管机构,用行业的力量让越来越多的机构更规范。”

省人大代表、开平市人力资源和社会保障局副局长梁俏筠说,很多地市有标准,但标准不一,“要统一标准,进行规范化经营。”

杨东凯建议,省政府有关部门要制定托管机构门槛标准,包括场地条件与规模,看管学生从业人员必须接受过消防安全、食品安全等知识的培训,厨房熟食工作者必须持有健康证,辅导功课的从业人员必须持有教师资格证,食物来源必须有明确途径等。

陈曦也建议,研究制定托管机构运营场地要求、餐饮服务、住宿条件、消防安全、卫生要求、从业人员资格等行业标准,对符合条件的托管机构注册备案登记,实行亮证服务,相关信息对外公布,便于家长自行查询和选择,同时接受社会监督,对不符合条件的“黑托管”限期进行整改,拒不整改或整改不符合要求的坚决予以取缔,以消除托管市场上的诸多不安全因素。

部门声音

省民政厅厅长卓志强:

应当在深入研究后

成立统筹协调机构

南都记者采访了列席省十三届人大一次会议的云浮代表团的省民政厅厅长卓志强。他说,目前校外托管机构,有的地市归民政部门管,有的归教育部门管,有的则是综合治理部门负责。

“现在哪一个部门都做(监管)不了,没有手段。”卓志强说,拿民政部门举例,该部门力量有限,比如东莞校外托管机构是通过民政的社会组织管理局进行登记,“但没有强制性手段,你能够突击检查他的消防吗?能检查治安吗?能检查食品安全吗?这涉及多少部门啊。”

“东莞的模式好不好,我现在也不敢肯定,因为都在探索阶段。”卓志强说,对托管机构的管理,也是近年来才引起重视,隐患也确实存在,“不是说有的地市由民政牵头,以后就一定归民政管。现在到底归哪个部门管,还没有明确,省里没有定调。”

卓志强认为,应当在深入研究后,成立统筹协调机构。“很多托管机构是在出租屋,统筹机构应该带有综治性质,从治安管理、小区管理等角度,按网格化管理,从大综治的格局来管理会更深,更到位。”他认为,如果按照行业来分,“家庭几个人凑起来去办一个托管站,算民政的、工商的、教育的,还是算治安的?都不算。”

省食品药品监督管理局副局长黄绍龙:

校外托管机构食品安全

按小餐饮标准监管

省政协委员、广东省食品药品监督管理局副局长黄绍龙认为,托管问题关系到儿童成长和安全,对校外托管的管理必须有登记备案制度,托管机构需到街道备案登记,将校外托管机构纳入监管视线内。

“食药监部门把校外托管作为餐饮提供者来监管,像小餐馆一样来管理,而非学校食堂的标准。”黄绍龙介绍,食药监部门对托管机构的审批“是有条件的”,虽然不属于许可,但会登记信息,就如何保证卫生安全问题进行宣传教育。

黄绍龙介绍,食药监部门对校外托管机构的监管难度很大,目前没有足够的人力、物力来进行定期检查。因为大多托管机构是在私人家中开办,地点设置较为私密,经营时间和期限不固定,如果没有登记备案,则比较难查。“食药监部门会做一些摸底调查,全面掌握,但这很困难。”

“有人举报时,肯定会去查。”黄绍龙介绍,食药监部门会介入调查,核实情况后,会采取处罚罚款、督促整改等措施。

“我觉得现在最好的办法,还是向每个市民,包括向托管机构的人进行宣传教育,使他们树立安全意识、主体意识。机构是营利的,就必须对食品安全负责。”黄绍龙说。

“目前,最重要的是摸清楚托管机构有多少家,在哪里。”黄绍龙说,要明确校外托管机构的基本情况,然后各个政府职能部门才能联合监管,才能动态监控、不定时抽查,然后指导托管机构承办者控制安全风险。(南都记者 向雪妮 田海燕 张子琪 阳广霞 蒋臻 实习生 钟爽 摄影:南都记者 冯宙锋 马强 陈成效)

责任编辑:郑佳
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